Compromiso del Estado con las Universidades Nacionales

Políticas de Mejoramiento de las Capacidades Institucionales

La política de los años noventa

Desde los debates que dieron marco a su tratamiento en el Congreso, la ley 24.521 de Educación Superior fue objeto de fuertes y diversos cuestionamientos que actualmente se renuevan en un contexto diferente, en el que la sociedad y las políticas de Gobierno impugnan las reformas neoliberales de los años noventa.

Desde esta perspectiva conceptual las objeciones a la  norma se centran en un eje que, más allá de algunas incoherencias y matices producto de la negociación parlamentaria, atraviesa todo el texto: la concepción de la educación superior, y especialmente de la educación universitaria, como un bien de mercado cuya calidad se garantiza mediante la competencia y al que la demanda le asigna pertinencia, y no la sociedad.

Es por eso mismo que la ley presenta alguna aparente paradoja, ya que profundiza la autonomía pero en su aspecto económico, más como abandono por parte del Estado que como asignación de nuevas responsabilidades, autorizando a las universidades nacionales a cobrar tasas y servicios (garantizándoles la intangibilidad de esos ingresos), a establecer los salarios del personal docente y no docente y facultándolas para dictar normas restrictivas al ingreso.

La introducción de los procesos de evaluación

La ley crea un sistema de evaluación institucional, de acreditación de grado y de postgrado siguiendo una  tendencia internacional que no es, con todo, uniforme en cuanto a los objetivos que estos sistemas persiguen en los distintos países. Para el nuestro la ley establece evaluaciones que son obligatorias y es obligatorio también para las instituciones diseñar programas de mejoramiento

a partir de los diagnósticos que las evaluaciones establezcan, pero está ausente el correlato de un compromiso del Estado con las universidades para el financiamiento de esos programas. Los procesos de evaluación y acreditación parecen entonces  destinados a calificar los “productos” de la universidad, a exponer esa calificación ante el público de manera de alentar la competencia y ejercer una presión sobre el mejoramiento que las universidades sólo podrían resolver buscando financiamiento alternativo en el mercado, esto es, mediante el arancelamiento de las carreras. Esto se hacía, además, en un contexto de reiterados intentos de reducción presupuestaria y efectivas sub ejecuciones en las partidas acordadas por el Congreso a las universidades nacionales.

Si bien la ley crea la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación con el carácter de organismo público, las mismas funciones (con excepción de la evaluación de nuevas instituciones a crearse) se asignan también a entidades privadas que tendrán ese carácter aún cuando en su constitución sólo participen universidades nacionales.

La aparente mayor autonomía, en realidad, menoscaba el propio carácter estatal de las universidades nacionales, que pasarían a ser reguladas por el mercado, mientras se des compromete al Estado del destino y de la función social que tienen las universidades.

Entre el Estado evaluador y el mejoramiento

Con todo, las cosas no sucedieron de acuerdo a las previsiones del texto legal aprobado en 1995. La resistencia de la propia comunidad universitaria en sus distintos estamentos y expresiones, las respuestas de los diferentes actores tanto en los gobiernos como en los organismos de planificación y evaluación del sistema universitario, asignaron otros significados a la ley mediante modalidades de implementación que muestran claramente ser resultado de una trama compleja y dinámica de tensiones, diálogos y negociaciones en el seno de la comunidad universitaria. De hecho la educación universitaria estatal en Argentina no asumió nunca las reglas del mercado (salvo quizás, en lo referido a la oferta de maestrías) y mantuvo su vocación de bien social. Los dispositivos de la ley que debían apurar ese proceso fueron modificados por la práctica. Por un

lado la Evaluación Institucional se realizó sin que la CONEAU ni el Ministerio efectuaran presión por su obligatoriedad y las acreditaciones de carreras incorporaron el objetivo de mejoramiento alejándose de la dicotomía acredita/no acredita mediante la incorporación de una instancia, la acreditación por tres años con compromisos de mejoramiento,  dedicada especialmente a este objetivo que se volvió, de esta manera, hegemónico.

Resignificación de los procesos de evaluación

Finalmente, con  el advenimiento de este Gobierno, se inició una política de recuperación del compromiso del Estado con la universidad pública evidenciada en decisiones concretas. Por un lado el gobierno saldo las deudas heredadas de los ejercicios anteriores; por primera vez en muchos años se alcanzó el cumplimiento de las ejecuciones presupuestarias y se efectuaron incrementos en la inversión que, aunque no llegan aún al nivel deseable, son la señal de una voluntad política que puede definirse como opuesta a la que predominó durante la década anterior.

Por otra parte, el Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología asumió una política de responsabilidad estatal con la calidad y el mejoramiento de las universidades nacionales, mediante programas destinados a financiar las acciones de mejoramiento que surgen de los procesos de acreditación. Estos programas, aplicados a las carreras de medicina e ingeniería, abarcan a todas las carreras que realizaron el proceso de acreditación, es decir que cuentan con diagnósticos validados por comités de pares académicos, sin excluir a las carreras no acreditadas las que, mientras producen las reformas necesarias, no han visto afectada la validez de sus títulos.

En una decisión aún más ambiciosa, que tiene el objetivo de refundar las relaciones entre el Estado y las Universidades Nacionales, se está implementando una política para institucionalizar el diálogo entre las prioridades nacionales expresadas por el MECyT y las de las universidades, en el diseño y financiamiento de Programas de Desarrollo Institucional dirigidos a reforzar las capacidades de las universidades para cumplir con los desafíos que le propone su función social.

Esta política de contractualización implica la recuperación del compromiso del Estado con la universidad y de ambos con la función social del sistema universitario. En este marco las evaluaciones institucionales resultan un instrumento imprescindible para la búsqueda de una calidad con pertinencia y adquieren un sentido totalmente diferente del que les asignaba la Ley de Educación Superior. Son ahora expresión de este compromiso entre el Estado y la Universidad: la universidad se evalúa respecto de su capacidad para cumplir con calidad su función social y el Estado se compromete con esos diagnósticos aportando el financiamiento de los programas de mejoramiento. Ya no hay evaluación para distribuir premios y castigos, ni para diferenciar los productos universitarios en un supuesto mercado educativo, sino evaluación para mejorar un bien social imprescindible para el desarrollo de nuestra sociedad.

En síntesis, las políticas implementadas se han apartado de la concepción ideológica que inspira la ley 24.521; le han cambiado el significado a los mecanismos que esta establece. 

Para completar este cambio de rumbo en la política es necesario oficializar la asignación de nuevos objetivos a la evaluación institucional y a las evaluaciones de acreditación, explicitandolos en el marco de una concertación expresa entre el Ministerio de Educación, Ciencia y Técnica, a través de la Secretaría de Políticas Universitarias, el Consejo Interuniversitario Nacional y la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria. La evaluación tendrá en lo sucesivo explícitos objetivos de mejoramiento, deberá analizar las instituciones y carreras en su calidad desde la perspectiva de su función social, su vinculación con las necesidades regionales y nacionales, su compromiso con el desarrollo del conocimiento, de la sociedad y de la producción. Las evaluaciones institucionales concluirán, además, con el diseño, por parte de cada universidad de un Plan de Desarrollo Institucional que servirá de base a la concertación de un Plan de Mejoras en el marco de la política de contractualización.

Objetivos de las reformas propuestas a la Ley de Educación Superior

1. La educación superior como bien social

Establecer el carácter de bien social para la educación superior, y a ese carácter se remite la pertinencia de las funciones y acciones de la universidad, convirtiéndose en el criterio desde el que se asegura la calidad y al que se orienta el mejoramiento. Reestablecer y profundizar el compromiso del Estado como garante de la educación superior y de su calidad frente a la sociedad y al sistema.

2. Autonomía

Profundizar la autonomía de manera auténtica y jerarquizarla en el nivel institucional. Para eso se remueven del texto legal las restricciones a la publicación de los estatutos, se devuelven a las universidades las plenas facultades respecto del régimen de alumnos y de las funciones de sus órganos de gobierno. Se establecen garantías para el ejercicio de la ciudadanía universitaria con los mejores niveles de calidad democrática. Se reconoce a las universidades como actores e interlocutores de las políticas públicas y de su propio desarrollo, con apoyo del Estado. Se fortalece el protagonismo de la comunidad universitaria en los procesos de evaluación.

3. Calidad

Ampliar las garantías de calidad a todo el sistema de educación superior y extiender, con modalidades específicas, a todos las sedes, programas y carreras. Al mismo tiempo se cambia el objetivo de las evaluaciones, se las establece como parte de un proceso de mejoramiento que cuenta con el respaldo financiero de Estado y supone un compromiso activo con la función social de la universidad pública. Con ese objeto se incorpora al texto legal el Fondo Universitario para el Desarrollo Nacional y Regional (FUNDAR). Se establece el carácter público, estatal y académico de los procesos de evaluación.

4. Inclusión y gratuidad

Establecer políticas e instrumentos para favorecer la inclusión de los sectores sociales en la educación superior. Para eso se otorgan garantías expresas de gratuidad para la formación de grado, se incorporan instrumentos concretos que contribuyan a la nivelación de las condiciones de formación en la articulación entre el nivel medio o polimodal y el acceso a la educación superior y otros para el desarrollo de políticas de gestión curricular e innovación pedagógica que mejoren las condiciones de formación y aprovechamiento en los primeros años. Se incorporan también instrumentos y procedimientos que favorezcan la articulación entre instituciones y carreras de educación superior, brindando más oportunidades de formación a los estudiantes.

5. Mejoramiento de la coordinación del sistema.

Asignar a los Consejos de Planificación Regional de la Educación Superior responsabilidades efectivas de coordinación y evaluación del sistema, con mayor protagonismo de todos su integrantes, jurisdicciones provinciales y universidades.

6. Concertación como modalidad de relación entre la universidad pública y el Estado.

Derogar los rasgos de “evaluador” descomprometido de sus propias instituciones que adquiere el Estado en la ley de 1995. La nueva modalidad de relación supera la desconfianza del Estado respecto de la Universidad autónoma e instaura mecanismos de concertación de objetivos y proyectos para el desarrollo integral de la sociedad. El mutuo respeto que postulan los instrumentos para canalizar la nueva relación, permitirá disipar el clima de sospecha que generaron en los universitarios estos años de ausencia e, incluso, de agresión del Estado respecto del sistema.