MOTIVOS PARA UNA REFORMA

Carlos Pérez Rasetti

Universidad Nacional de la Patagonia Austral

 

Reformas y Reforma

Hablar de reforma en el sistema universitario argentino supone ingresar al mito e incurrir, al mismo tiempo y por lo mismo, en una zona de ambigüedad del lenguaje. Eso porque reforma es La Reforma siempre, en sus resonancias épicas y simbólicas, en sus semiosis y clausuras de sentido verificadas a lo largo de la historia. Pero reforma son también las reformas que quisieron alcanzar la mayúscula proponiéndose ya como continuación o actualización, como cambio o subrayado del sentido de aquella. Hoy mismo la Federación Universitaria Argentina (F.U.A.) alienta a sus miembros para que “el 2007 sea un año de lucha para consagrar una ley universitaria reformista” (FUA 2007). Esta invocación, efectuada sin más aclaraciones, expone la intensidad de las significaciones que se le adjudican a la palabra reforma en ciertos contextos institucionales y políticos; y esto resulta aún más curioso si se piensa que la Reforma Universitaria del 1918 no implicó, impulsó o impuso ninguna reforma del régimen legal universitario que pudiera servir hoy de referencia. Paradójicamente, no fue una política legislativa la que se hizo eco del movimiento reformista, sino una emanada del Poder Ejecutivo Nacional y que se expreso de un modo que hoy quizás escandalizaría a los muchos miembros de las comunidades universitarias; el Presidente de la Nación, como se sabe, intervino dos veces la Universidad Nacional de Córdoba para hacer posible los cambios.

Total que podríamos decir que el adjetivo “reformista” alcanza como referencia completa de una eventual ley, define a la actual por la negativa (no sería reformista), niega ese carácter a la también reforma que le dio origen y postula una única reforma universitaria posible, instalada en un pasado originario y destinada a ser míticamente actualizada con el fin de restaurar aquel difuso orden añorado. Norma Paviglianiti (1996a:74) describe en un contexto militante ese imaginario reformista y plantea que éste “se da por sentado”; es decir, que su concepción y sus regulaciones, más allá de no contar con un referente normativo concreto, histórico, son conocidas y forman parte de la cultura universitaria.   

Por eso mismo la Ley de Educación Superior 24.521 es una norma preñada de reforma; no reformista, claro, sino aquejada, desde su gestación, de motivos para ser reformada. Suele parecer que, para algunos, la propia existencia de la LES es un vicio de origen, vicio de origen que atacó, en la opinión de muchos, su legitimidad e, incluso, su fundamento legal (vg Mathov 1995; Storani 1995; Storero 1995).

A poco de sancionada la LES la revista La Universidad Ahora, que editaba el Programa de Estudios sobre la Universidad, PESUN del Centro de Estudios Avanzados de la UBA, publica un número enteramente dedicado a la nueva norma (La Universidad Ahora Nº doble 7/8, 1995). Allí se publican breves artículos, investigaciones y entrevistas correspondientes a 48 actores entre legisladores, funcionarios, docentes, estudiantes, gremialistas, periodistas y especialistas. De todos ellos no me animaría a afirmar que haya apenas dos que no planteen directamente la queja por la nueva ley, la insatisfacción por algunos de sus aspectos o la idea de que en un plazo no muy extenso será necesario modificarla. El mismo Juan Carlos Del Bello (responsable de la Secretaría de Políticas Universitarias entre 1993 y 1995, durante el debate previo, el tratamiento legislativo y la propia sanción de la ley, y señalado como impulsor clave de la nueva legislación) afirma que muchas cuestiones presentes en la ley no deberían conservarse en una norma definitiva. Reconoce ante la redacción de la revista que se trata de una sobrelegislación inductora de cambios.    

En ese contexto, entonces, es fácil concluir que la reforma de la Ley de Educación Superior estuvo en la agenda de muchos sectores universitarios desde el mismo momento de su sanción y que para una parte de ellos, los motivos de esta reforma entrañan una restauración que en muchos casos se expresa, lisa y llanamente, con la consigna de que la LES debe ser derogada.

Ahora, ¿qué se pretende restaurar? Volviendo a la concepción reformista según la presenta Paviglianiti en el texto ya citado (1996a: 74) comprendería los siguientes criterios:

-las universidades nacionales son personas jurídicas de derecho público cuyo funcionamiento se define en una ley específica (totalmente diferenciadas de las universidades privadas);

-tienen capacidad de dictar sus propios estatutos,

-eligen a sus autoridades, por elecciones de los representantes por los miembros de cada uno de sus respectivos claustros, que cada universidad define,

-la intervención sólo puede fundarse en problemas internos insolubles, a pedido de sus autoridades, o por decisión legislativa o judicial,

-el ingreso de la fuerza pública a los recintos universitarios sólo puede ser a pedido de las propias autoridades universitarias,

-la resoluciones de la universidad sólo pueden apelarse ante el Poder Judicial.

Como puede verse a primera vista, nada dice este resumen de dos cuestiones críticas en torno a la relación entre el Estado y la universidad: el régimen de títulos y el financiamiento. En mi opinión faltan muchos otros que involucran la necesaria trama de relaciones entre universidad y sociedad en la que el Estado y, por ende, los gobiernos, tienen roles que resultan inexcusables. Pero cito estos dos porque pareciera que la Universidad no podría funcionar sin que sean resueltos y de hecho, tanto la autora citada como el discurso de otros actores que mencionaremos más adelante, naturalizan tanto la delegación de todo poder sobre las titulaciones y el régimen de habilitación[1] como la provisión de un financiamiento completo.

La verdad es que una autonomía del tipo descrito no existió nunca en la Universidad argentina porque para verificarse debería haber funcionado de una manera fundacional, ab initio de las instituciones. Lo que suele proyectarse sobre este ideario es más bien un momento histórico y su réplica. El momento es el golpe de 1995, en el que se habilitó a las universidades nacionales para dictar estatutos que derogarían cuanta norma anterior se opusiera a contenido. La réplica es el momento de la restauración de la democracia en 1984, cuando se reestablecieron los Estatutos vigentes en 1966 y se los consagró, indirectamente, como normativa universitaria suficiente. En ambos casos la capacidad legislativa de las universidades estaba sobredeterminada por la estructura interna y la historia de sus propias normas. Ninguna de las dos etapas explotó el gran margen autonómico con propuestas innovadoras, y en esta línea sólo podrían inscribirse  algunos casos de incremento del porcentaje de participación estudiantil en los cuerpos colegiados de gobierno.

Es evidente que la Ley de Educación Superior se pretendió parte de una reforma y en eso hicieron blanco la mayoría de las críticas.

 

La ley marco, la reglamentarista y la autonomía

Contrariamente a lo que muchos plantearon y plantean sobre la Ley 24.521, en esa norma aumentaron decididamente los niveles de autonomía universitaria. Haciendo un balance entre las pautas reglamentarias, aquellas que establecen criterios para la redacción de los estatutos universitarios, como el establecimiento condiciones para la regularidad de los estudiantes y para la participación en los órganos de gobierno, la determinación de los órganos de gobierno y las orientaciones para las funciones de los órganos unipersonales y colegiados, la obligatoriedad de los concursos, por nombrar las principales, y del otro lado de la balanza, las que se toman muy en serio la autonomía y la autarquía plasmadas en la Constitución Nacional reformada, es muy difícil sostener lo contrario. Así lo advierte en su análisis Jorge Vanossi :

“La Ley encubre una dualidad que afecta fundamentalmente a las Universidades nacionales: al tiempo que garantiza amplia autonomía académica e institucional para que las unidades académicas definan sus órganos de gobierno y establezcan sus funciones, se prescribe detalladamente la representación porcentual de docentes, no-docentes y graduados en los cuerpos colegiados” (1995:24)

Pero en este análisis falta la consideración de la autarquía que la LES concede a las universidades nacionales. En ese sentido resulta inédito el contenido de la Sección 3 del Capítulo 4, Sostenimiento y régimen económico financiero en el que se establece un nivel de autarquía máxima autorizando a las universidades nacionales a administrar su presupuesto plenamente, a tener pleno dominio sobre los fondos del tesoro que le son asignados, a producir ingresos propios, a fijar el régimen de salarios, crear personas jurídicas de derecho público o privado, constituir o participar de sociedades, fundaciones y otras formas de asociación civil. La autonomía fundada en un régimen de autarquía como el que inauguró la LES convierte a la autonomía académica e institucional consagrada en el artículo 29 en una autonomía quasi política. De hecho, es esa autonomía la que ha permitido que muchas universidades nacionales hayan podido decidir no cumplir con parte de los aspectos reglamentarios contenidos en la LES, no porque no hayan estado obligados a hacerlo, sino porque de hecho tenían capacidad política para eludirlos y suficiente autonomía como para sostener esa capacidad.

Las impugnaciones a la LES en razón de sus eventuales limitaciones a la autonomía fueron (y quizás debamos decir que lo son aún) de carácter político. Atañen a las relaciones de poder entre las universidades y el Estado, en esto coinciden en hacer foco las objeciones provenientes del sector de las Universidades Nacionales (Castro 2005) y de las Universidades Privadas (Bosch 1995; Marzagalli 1995; Pinard 1995) y al interior de las universidad, a la pretensión de la ley de regular aspectos del gobierno de las instituciones.

En el primer caso aparece una cuestión que resulta extraña porque no tiene antecedentes en nuestro país, ni siquiera en la tradición de la Reforma. Se trata de la propuesta de reemplazar al Poder Ejecutivo por el Congreso en la relación funcional con las universidades nacionales, tanto por el mecanismo de hacer depender de éste la agencia de evaluación, designarlo como instancia ante la cual se presentan los Estatutos o, directamente, establecer a las Universidades Nacionales como organismos descentralizados del Congreso de la Nación (Ceballos 1995; Stubrin 1995; Storani 1995; Paviglianiti, Nosiglia y Marquina 1996:148 y ss; Castro 2005)[2]. También para las universidades privadas se previó, en el dictamen de la primera minoría, la intervención del Congreso en última instancia. Aparece, entre las críticas, la idea de que la LES reemplazó al Congreso por el Poder Ejecutivo Nacional en las funciones políticas respecto de la educación universitaria e incluso, que esto supone una delegación no autorizada por la Constitución Nacional (Stubrin 1995; Storero 1995). El otro aspecto impugnado es el referido a los órganos de coordinación del sistema. Los cuestionamientos al Consejo de Universidades se centraron en la participación del Ministerio de Educación, la integración de los representantes de las universidades privadas y su número en relación con los representantes de las UUNN, un eventual predominio del oficialismo y la ingerencia del Ministerio en las funciones previstas cuando se exige la articulación entre uno y otro para plasmar una decisión (Bosch 1995; Marzagalli 1995; Pinard 1995; Castro 2005). En el fondo puede entenderse que se cuestiona la existencia del órgano en sí, dado que en las alternativas propuestas lo omiten y prefieren un sistema de Universidades Nacionales coordinado por el Consejo Interuniversitario Nacional (CIN) cuyas decisiones no son obligatorias hasta tanto las ratifique cada Consejo Superior (Ceballos 1995: 15; Paviglianiti, Nosiglia y Marquina 1996:147[3]). Respecto de los Consejos Regionales de Planificación de la Educación Superior, el único cuestionamiento expreso fue realizado por la UBA  que se opuso a la territorialización de las universidades que suponía su creación (Castro 2005). Como se ve, lo que se estaba cuestionando era la organización del sistema en términos de distribución de poder. No se acepta ningún orden por encima de cada una de las comunidades universitarias organizadas institucionalmente.

            En la misma dirección se inscriben las críticas a las disposiciones que regulan el gobierno de las universidades nacionales. Se cuestiona que se inscriban en la ley criterios sobre la composición y funciones de los órganos de gobierno y se propicia en su lugar una ley marco, de pocos artículos, que ceda a los Estatutos universitarios estas  decisiones (Storero 1995;  Stubrin 1995; Borón 1995; Delich 1995; Bosch 1995; Pinard 1995). El sentido de estas impugnaciones aparece muy claramente en las opiniones de Adolfo Stubrin:

“La L.E.S. cuestiona la legitimidad del orden institucional vigente en las universidades nacionales, intentando refundarlo sobre nuevos criterios. Ello pareciera jugar un propósito de desestabilización política, tendiente a alterar las bases de representación del gobierno universitario, particularmente cuando una oficina del Ministerio de Educación interviene como control de legalidad de las adecuaciones estatutarias.” (1995:31)

Y más adelante:

“Ya hemos sugerido que la organización universitaria no demanda más que una ley muy concisa, ya que su normativa era histórica y estaba plenamente operante.” (1995:32).

La intención de cambiar las reglas del juego es un aspecto de la LES que se cuestiona más o menos explícitamente. Se deslegitima desde el principio autonomista toda intención de cambiar la estructura normativa que legitimaba la distribución del poder en las universidades nacionales. Un marco normativo que fue establecido por el gobierno surgido del golpe de Estado de septiembre de 1955 mediante el decreto-ley 10.775 y que fue reestablecido durante la presidencia de Raúl Alfonsín al reponer los estatutos vigentes al momento del golpe de Estado de 1966.

La cualidad reglamentarista de la LES tiene por objeto la desestabilización política de Universidad, y esa intención es lo que se impugna. Para Enrique Mathov fue desplazado el debate que permitiera mejorar y superar la actual organización de la educación superior y se impuso “la puja entre el poder gubernamental y la comunidad universitaria” (1995).

La propuesta de una ley marco se hace sobre la base de la conformidad con el estado de las cosas: el orden normativo imperante y  la distribución de poder en el sistema. Una ley marco supone una retirada del Estado y en los dos casos en que existieron esquemas legislativos de este tipo, el decreto-ley 10.775/56 que establecía que los Estatutos que se aprobaran derogaban cualquier norma anterior que se les opusiera, y la ley 23.068 cuya vigencia concluía cuando se normalizaba cada universidad nacional (Sánchez Martínez 2004), existía una consonancia entre el gobierno de turno y los sectores predominantes al interior de las universidades nacionales. En 1956 en virtud de una alianza (Buchbinder 2005: 169 y ss.) y en 1984 por continuidad político partidaria entre gobierno y universidad (Stubrin 2001:17 y ss.). La Ley Avellaneda (Nº1597) no puede, en mi opinión, ingresar a esta lista. En realidad, durante la vigencia de esa norma breve, la injerencia potencial del poder político era mucha, lo que quedó probado durante el Movimiento de  Reforma del ´18, cuando los cambios impulsados por los reformistas fueron implementados por el Poder Ejecutivo sin que fuera necesario impulsar modificación alguna de la ley.

 

La concepción de la LES

Ahora, ¿qué tipo de cambio promovía la Ley 24.521? En qué consistía la “desestabilización política”  que le endilgaban sus detractores y que reconocían, de alguna manera, sus impulsores? (Del Bello 1995; Sánchez Martínez 2001). No parece que se refieran a lo mismo. Las objeciones a la LES se concentran, en general, en ver a la ley con una lógica de instrumentalidad político partidaria que no puede reconocerse en sus efectos. De hecho, los cambios de manos del poder en las instituciones universitarias no encuentran explicación en la nueva ley. Comenzaron antes del gobierno de Menem (Stubrin 2001) y posteriormente encontraron su mejor cauce a partir de la creación de nuevas universidades en el Gran Buenos Aires, mediante la designación de rectores normalizadores afines al partido de gobierno. Esta posibilidad existía antes de la sanción de la ley 24.521[4].

Una gran parte de los objetores apuntaban a la eliminación de la gratuidad y a una autorización para restringir el ingreso[5] cuando piensan en algunos de los objetivos principales de la LES (Del Bono 1995; Storero 1995;Borón 1995;Taquini 1995; Zaffaroni 1995; Vanossi 1995; Oteiza 1995; Filmus 1995; Castro 2005). Respecto del ingreso, ayuda sospechar esta intencionalidad, la burda y coyuntural redacción del último párrafo del artículo 50 (Shuberoff 1995; Castro 2005).

Otro de los cuestionamientos preferidos es el de la evaluación. Se cuestiona su carácter externo, la injerencia del poder político que ya describimos arriba, pero especialmente lo referido al régimen de títulos de interés público que la LES establece en su artículo 43. Esta cuestión y otra de carácter evidentemente menor, como es la facultad de establecer la carga horaria mínima de los títulos, son vistas como limitantes de la autonomía universitaria.

Todos estos cuestionamientos suman a la acusación de limitar la autonomía universitaria, pero difícilmente cada uno de ellos en particular pueda implicar una desestabilización seria del poder al interior de las universidades. La intención de cambio tiene que ver con una lectura más integrada del texto de la ley y aparece en algunos discursos críticos al menos parcialmente. Walter Ceballos señala que la ley “muestra a la Universidad enfrentada a un Estado con tres facetas: gendarme en lo político; evaluador en lo pedagógico y desertor en lo económico” (Ceballos 1995). En principio la primera faceta no parece probada, no en cuanto a que surja del texto de la ley, al menos. Las otras dos están íntimamente vinculadas entre sí y ambas tienen que ver con los dos aspectos, el académico, porque se trata de una dimensión más abarcadora que lo que puede denotar la palabra “pedagógico”, y el económico. Federico Storani plantea la objeción global: “La educación debe ser considerada como un bien social y por ello el estado debe garantizar su universalidad y gratuidad en todos los niveles del sistema educativo”.  Y de eso se trata esta ley, de generar reglas que estimulen la creación de un mercado de la educación universitaria en la Argentina. Del Bello lo dice de manera transparente en la entrevista de la revista La Universidad Ahora cuando refiriéndose a los cambios en la postura de las universidades privadas respecto del sistema de evaluación incluido en la ley, afirma:

“Cuando nosotros hacemos la apertura e introdujimos la evaluación y la acreditación como forma de autorregulación, ellos van comprendiendo. Porque es muy difícil oponerse desde la lógica del mercado a esta postura. A nosotros nos facilitó la propia lógica de los cambios estructurales. Como el tema de la autonomía. Es decir, máxima libertad, máxima autonomía, pero con evaluación externa, acreditación e información pública.” (Entrevista a Juan Carlos Del Bello 1995).  

Esta es la concepción que está debajo de la Ley de Educación Superior: incrementar los niveles de autonomía presupuestaria con evaluación externa y publicidad de los resultados de las evaluaciones. De esta manera, las universidades debían ingresar en las reglas de un mercado nuevo para nuestra sociedad, un mercado inducido artificialmente por una política pública que entendía que era la competencia la que asignaba más eficientemente pertinencia a las acciones de las universidades y la que se convertía en impulsora de la calidad y la excelencia académicas.

La Evaluación y la acreditación universitarias que es han hecho práctica corriente en todo el mundo no tienen siempre la misma significación, ni persiguen los mismos objetivos políticos. En los 90 tomó fuerza en algunos países la instrumentación de estas prácticas como modo de forzar a las universidades a entrar en el mercado. La evaluación y/o la acreditación funcionaban como un modo de exponer la situación de las instituciones y carreras frente a la sociedad, de calificarlas para orientar el mercado tanto de estudiantes, como a las empresas que buscan profesionales. En esta concepción se instauró el PROVAO brasilero durante el gobierno de Fernando Henrique Cardoso[6] y la Ley de Educación Superior 1995 en la Argentina que gobernaba Carlos Menem.[7] En la LES se establece la obligatoriedad de la Evaluación Institucional y de la Acreditación de las carreras de grado de interés público. Al mismo tiempo se habilita a las instituciones a generar recursos propios arancelando sus servicios incluyendo los estudios de grado y postgrado. Complementariamente se establece la prohibición para el Estado de reducir los aportes económicos en función de los ingresos generados. Esta cláusula es clave porque se constituye en un estímulo para generación ingresos adicionales. En la negociación que tuvo lugar en la Cámara de Diputados se prohibió la utilización de fondos recaudados por aranceles impuestos a los estudios de grado fueran utilizados para gastos corrientes y se señaló taxativamente como destino acciones de apoyo a los estudiantes (Nosiglia y Marquina 1996:101). Este aspecto, levemente incoherente con los fines de la ley, no desvirtúa el conjunto de los instrumentos que apuntan al mercado. De hecho, la concepción que subyace es que en la Argentina los problemas de calidad del sistema universitario se deben a la ausencia de un mercado estricto. Las universidades nacionales funcionan sólo con aportes estatales que resultan insuficientes y utilizan de manera ineficaz esos fondos provenientes del Tesoro. subsidian a estudiantes con recursos y compiten deslealmente con las universidades privadas que, en ese contexto, no pueden cobrar los aranceles que debieran y por lo tanto terminan también desfinanciadas. Además, las universidades nacionales generan actividades mediocremente avaladas por el subsidio estatal, sin planificación y sin necesidad de sujetarse a parámetros de demanda. Todo el sistema administra títulos habilitantes con respaldo del estado y no existen en el mercado indicadores que permitan distinguir distintos niveles de calidad[8]. Es decir, no hay competencia, no hay estrictamente hablando, mercado.

La introducción de la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria en la LES y de los sistemas de Evaluación y Acreditación que ésta tiene a su cargo, apuntaban a establecer la calidad de las instituciones y de sus ofertas (carreras de grado de interés público y postgrados) y publicitarlas. Este factor es fundamental para generar la competencia en un régimen de títulos en el que la habilitación profesional está ligada al diploma académico e, incluso, lo desvirtúa proyectando la imagen habilitante en carreras que forman en disciplinas no relacionadas con profesiones reguladas por el estado. La LES prevé un mecanismo adicional para corregir la falta de dirección del aporte estatal y ponerlo en línea con esta concepción inductora de reglas de mercado. El artículo 58 establece que en la distribución del aporte financiero para el sostenimiento de las instituciones universitarias nacionales  “se tendrán especialmente en cuenta indicadores de eficiencia y equidad”.

Esto es, las universidades y sus ofertas están obligadas a la competencia para obtener sus recursos, ya provengan estos del Tesoro Nacional o del Mercado. Expuestas por los resultados de las evaluaciones tendrán que generar recursos propios buscando en el mercado aportes adicionales para mejorar su calidad, porque lo que el Estado no puede negarles en razón de esos ingresos, si puede restarlo o no incrementarlo a causa de los malos resultados.

Hasta aquí la concepción implícita en la LES. La realidad a doce años de su promulgación es otra historia.

 

La implementación negociada corrige la política

Lo cierto es que, más allá de las intenciones plasmadas en la LES, la resistencia de la comunidad universitaria impuso condiciones, negociaciones y diques a diferentes instrumentos incluidos en el texto. Por lo pronto, una característica de esta norma (quizás no le sea exclusiva) es que no se cumple acabadamente. Por lo pronto nunca, ni siquiera durante el gobierno que impulso la LES, se cumplió la previsión de distribuir los aportes del Estado entre las universidades teniendo en cuenta indicadores de “eficiencia y equidad”[9]. Se trabajó largamente un modelo de asignación de fondos en el Consejo Interuniversitario Nacional que ha sido utilizado tibiamente como referencia en ocasiones y otro fue generado por la Secretaría de Políticas Universitarias. A pesar de eso no fue utilizado sistemáticamente y no resulta tan amenazador como el artículo 58 in fine parece promover.

En cuanto a la implementación del sistema de evaluación y acreditación, la propia CONEAU, encargada de llevar a cabo las evaluaciones previstas en la legislación, empezara a cambiar los objetivos en su instrumentación. Por un lado le quitó de hecho obligatoriedad a la Evaluación Institucional, permitiendo que las universidades eligieran el momento en que estaban decididas a encararla, introduciendo incluso una modalidad de acuerdos voluntarios  para algo que en la ley es taxativo y periódico. El Ministerio nunca ejerció algún poder de policía sobre las instituciones reticentes a cumplir el mandato legal. La CONEAU tampoco diseñó criterios rígidos y estableció que toda evaluación institucional se hiciera teniendo como referencia el modelo que la universidad se había propuesto para sí misma. En cuanto a la acreditación de carreras de grado, habilitó una instancia intermedia, la “acreditacion por tres años con compromisos de mejoramiento” que trasladó el resultado del proceso de la calificación (acredita/no acredita) al mejoramiento ya que el 80% de las carreras que pasaron por el proceso están en esa nueva categoría que apuesta a la mejora (ver Krostch 2002).

La LES, por la resistencia y la acción de la comunidad universitaria, incluso expresándose a través de los organismos de coordinación y evaluación que la ley en cuestión instituyó, no logró privatizar o meter “en mercado”[10] a la universidad pública y, al mismo tiempo, convirtió pretendidos instrumentos de política neoliberal en un excelente dispositivo para elaborar diagnósticos y propuestas de mejoramiento de las carreras.

Este proceso puso en evidencia que los sistemas de evaluación no son instrumentos de un solo sentido. Más bien adquieren su sentido según la política pública en la que están insertos. El proceso de implementación en nuestro país inició un corrimiento de las políticas referidas a la evaluación, que primero fue el resultado de una práctica del sistema universitario, de las instituciones y de los actores y tuvo en los gobiernos una respuesta prudente que se expreso en una disminución de la presión por el cumplimiento de la ley y finalmente su renuncia. Téngase en cuenta que nunca le fue quitado el reconocimiento nacional a una carrera de grado no acreditada ni se tradujo en alguna castigo concreto la falta de adhesión a los procesos de evaluación institucional para las universidades nacionales o privadas con reconocimiento definitivo. El sentido de la evaluación y de la acreditación cambió para convertirse, aún con sus defectos, en un sistema de diagnóstico y diseño de estrategias de mejoramiento.

Pero a partir del año 2002 el Poder Ejecutivo empieza a dar señales de lo que será un cambio profundo de política y la adhesión a otra concepción de la relación de la universidad con el Estado. En ese año se asignaron algo menos de $900.000 para el financiamiento de los Planes de Mejoras de las carreras de Medicina que habían pasado por el proceso de acreditación (Pugliese 2003; Broto 2003). Esto sucedía en el marco de la crisis cuyo punto abismal no había cumplido aún un año y mientras se procuraba reparar las deudas generadas por las subejecuciones presupuestarias de los años anteriores.

A fines del año 2003 la SPU presentó en las Jornadas de Reflexión sobre la Educación Superior organizadas por el CIN en Horco-Molle, en la sede de la Universidad Nacional de Tucumán, un documento de políticas que fue discutido por los rectores quienes a su vez generaron su propio texto (CIN 2003), iniciándose un diálogo que enmarcaría el desarrollo posterior de este cambio de política. Se pactaba un cambio en las relaciones entre las universidades nacionales y el estado que suponía una práctica de corresponsabilidad y consenso. El Estado se hacia cargo de la función social de la educación universitaria, abandonaba el rol de evaluador descomprometido, iniciaba un diálogo con las universidades en el que la discusión de las políticas asumía a las universidades como sujeto y objeto de políticas públicas. Las universidades ponían en la mesa sus propias prioridades y acordaban discutir prioridades nacionales y regionales. Se comenzaba a desandar la desconfianza que signó las relaciones durante el período anterior, en el que se había hecho cultura institucional la resistencia.

El desarrollo del Proyecto de Mejoramiento de la Enseñanza de la Ingeniería (PROMEI) durante los años 2004 y 2005, que ya contaba con un financiamiento sustantivo para apoyar los planes de mejoramiento de las carreras de ingeniería que habían pasado por el proceso de acreditación, marcó el momento de consolidación de esta política y cambió radicalmente el sentido de la acreditación. El Proyecto tiene características que definen la nueva concepción, apartada ya definitivamente de la que impulsaba la LES. Los fondos no son competitivos, no hay premios ni castigos, se asignan a todas las carreras cualquiera sea el resultado obtenido en la acreditación. Para las carreras que alcanzaron el mejor nivel de acreditación el financiamiento apuntala la búsqueda de la excelencia, para las que se comprometieron a implementar estrategias de mejoramiento están destinados a sostener esas iniciativas y en el caso de las que no acreditaron, los proyecto parten de sus fortalezas y para construir desde ahí condiciones que permitan el desarrollo de la calidad posible. 

Era necesario que el Estado se hiciera cargo de un proceso en el que, con la participación protagónica de las universidades, se trabajara para el mejoramiento en torno a objetivos concertados de interés nacional y regional. A fines del año 2004 se crea un Fondo (FUNDAR) destinado a financiar esta nueva relación de las Universidades con el Estado.

Al mismo tiempo el M.E.C.y T. impulsa durante 2005 la implementación de una política de “contratos programa” que utilizarán como diagnóstico las evaluaciones institucionales y que servirán para financiar los proyectos institucionales de las universidades, en una política de concertación de objetivos y prioridades de las propias instituciones con los regionales y nacionales. Esta política se implementó en carácter de experiencia piloto primero en tres universidades seleccionadas porque habían realizado ya dos evaluaciones institucionales (Universidades Nacionales de Cuyo, del Sur y de la Patagonia Austral).  En los años siguientes, más allá de los altibajos financieros se impuso la urgencia de la recomposición salarial y los cambios de gestión en la Secretaría de Políticas Universitarias, el Ministerio continuó con esta política acordando otros contratos programa experimentales e implementando un programa de mejoramiento para las carreras de Agronomía y las ingenierías faltantes, que fueron finalizando su proceso de acreditación.

En este marco puede afirmarse que la Ley de Educación Superior ya no es la misma, primero porque las propias universidades fueron apartando los aspectos más odiosos, eludiendo su cumplimiento y resistiendo su implementación. Pero también porque cambió la política y eso no sólo es una garantía respecto de que no se activarán los mecanismos inertes, sino porque además aquellos mecanismos de la ley que se intitucionalizaron, concluyeron por integrarse a una concepción distinta a la que les dio origen (Pugliese; Pérez Rasetti 2005). 

 

Motivos para una reforma

Como dijimos arriba, la reforma de la Ley de Educación Superior está pendiente en la agenda universitaria quizás desde el momento de su sanción. Ahora se hace imprescindible su modificación porque fue pensada como un instrumento para políticas que hoy no están vigentes y que, además, mayoritariamente la sociedad rechaza. Por lo demás, la sanción de la Ley de Educación Nacional pone un marco a esa política y también reclama la adecuación de la norma del nivel superior de la educación.

Pero no debe pensarse la reforma en términos de una restauración. La reforma debe constituir a la norma como un instrumento para una política en la que el Estado se hace cargo de sus responsabilidades en todo sentido, las responsabilidades políticas y las financieras y conjuntamente con las universidades se propone institucionalizar esta nueva relación entre universidad y estado que ya se ha iniciado.

Una nueva legislación debe mantener algunos instrumentos de la ley actual, pero plasmando en el texto legal el cambio de sentido que la política se ha impreso; debe remover o transformar otros que no han servido o entorpecen los cambios impulsados y se deberán diseñar algunos nuevos para contener los desafíos que han cobrado relevancia en los últimos años.

Propongo en esa línea algunos criterios, sobre la base de los que redactamos hace dos años con Juan Carlos Pugliese (Pugliese; Pérez Rasetti 2005):

 

-Establecer el carácter de bien social para la educación superior, y a ese carácter se remite la pertinencia de las funciones y acciones de la universidad, convirtiéndose en el criterio en el que se funda el aseguramiento de la calidad y al que se orienta el mejoramiento. Reestablecer y profundizar el compromiso del Estado como garante de la educación superior y de su calidad frente a la sociedad y al sistema.

 

-Reponer el concepto de autonomía en su sentido pleno, reconociendo a las universidades como actores e interlocutores de las políticas públicas y de su propio desarrollo, con apoyo del Estado. También es necesario que el Estado reconozca a las universidades como organizaciones en diálogo con la sociedad, construyendo y actualizando de manera continua su función social. Jerarquizar la autonomía supone remover del texto legal las restricciones a la publicación de los estatutos, devolver a las universidades las plenas facultades respecto del régimen de alumnos y de las funciones de sus órganos de gobierno. Deben  establecerse garantías para el ejercicio de la ciudadanía universitaria con los mejores niveles de calidad democrática y pertinencia académica. Se debe fortalecer el protagonismo de la comunidad universitaria en los procesos de evaluación permitiendo la incorporación de otros estamentos de manera pertinente y asegurando su representación en la composición de la CONEAU.

 

-Se deben ampliar las garantías de calidad a todo el sistema de educación superior y extender, con modalidades específicas, a todas las modalidades, y a las sedes, programas y carreras. Debe cambiarse el concepto de carrera de interés público por el de carrera prioritaria, permitiendo de esa manera el desarrollo de un política de atención y estímulo de las áreas según las necesidades del país. Para las carreras no sujetas a acreditación debe propiciarse la evaluación por parte del propio sistema universitario, asegurando también el compromiso del Estado con sus planes de mejoramiento.Debe transformarse el objetivo de las evaluaciones; se las debe establecer como parte de un proceso de mejoramiento que cuenta con el respaldo financiero de Estado y supone un compromiso activo con la función social de la universidad pública. Debe consagrarse el carácter público, estatal y académico de los procesos de evaluación.

 

-Se deben establecer instrumentos que favorezcan la inclusión de todos los sectores sociales en la educación superior. Para eso deben otorgarse garantías expresas de gratuidad para la formación de grado, se habrán de incorporar instrumentos concretos que contribuyan a la nivelación de las condiciones de formación en la articulación entre la educación secundario y el acceso a la educación superior y otros para el desarrollo de políticas de gestión curricular e innovación pedagógica que mejoren las condiciones de formación y aprovechamiento en los primeros años. Se deberán incluir también instrumentos y procedimientos que favorezcan la articulación entre instituciones y carreras de educación superior, brindando más oportunidades de formación a los estudiantes.

 

- Deben diseñarse instrumentos que faciliten la institucionalización de las tareas a cargo de los Consejos de Planificación Regional de la Educación Superior, para que puedan ejercer efectivamente sus responsabilidades de coordinación y evaluación del sistema, con mayor protagonismo de todos su integrantes, jurisdicciones provinciales y universidades.

 

-Deben diseñarse instrumentos que articulen una nueva relación entre la universidad y el estado, racionalizando la asignación de fondos para el desarrollo de las universidades en orden a su función social. Deberán derogarse los rasgos de “evaluador” descomprometido de sus propias instituciones que adquiere el Estado en la ley de 1995. La nueva modalidad de relación debe supera la desconfianza del Estado respecto de la Universidad autónoma e instaurar mecanismos de concertación de objetivos y proyectos para el desarrollo integral de la sociedad. El mutuo respeto que postulen los instrumentos para canalizar la nueva relación, permitirá disipar el clima de sospecha que generaron en los universitarios estos años de ausencia e, incluso, de agresión del Estado respecto del sistema.

-Deben crearse instrumentos institucionales para el diseño y desarrollo, de manera concertada con las universidades, de una política de postgrado y de formación de Recursos Humanos Académicos.

 

 

Bibliografía:

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