H. CÁMARA DE DIPUTADOS DE LA NACIÓN

COMISIÓN DE EDUCACIÓN

Programa de Consulta para una nueva ley de Educación Superior

7 de mayo de 2008

Dr..Augusto Pérez Lindo, Director de la Maestría en Gestión y Políticas Universitarias del MERCOSUR, Universidad Nacional de Lomas de Zamora,  ex Profesor Titular de Filosofía en la UBA

Aspectos relevantes para la reforma de la Ley de Educación Superior

1. Para contextualizar las propuestas relacionadas con la reforma de la Ley de Educación me parece pertinente retomar algunas conclusiones del informe “Prospectivas Educación Superior 2020” (www.rapes.unsl.edu.ar)  que realizamos para la SECYT en 2007:  

-          el sistema de educación superior se expandirá pasando de los 2 millones de estudiantes actuales a unos 4 millones para el 2020, donde el 60% estará en universidades nacionales, el 20% en universidades privadas y el 20% en institutos superiores: este es el universo para el que se tiene que legislar;

-          la internacionalización avanza, tanto con el MERCOSUR como con otros países, facilitar la movilidad de alumnos y profesores, como asimismo asegurar la validez de las equivalencias de certificaciones es algo que la ley tiene que contemplar;

-          la educación a distancia, y en particular la enseñanza virtual, tienen y van a tener un crecimiento exponencial; cabe reconocer esta modalidad y crear mecanismos de regulación especiales;

-          con las proyecciones actuales donde sólo un 20% de los ingresantes a la universidad pública terminan los estudios, la frustración académica va a afectar a millones de jóvenes en una época donde se necesita más que nunca facilitar la socialización de los jóvenes; los programas de becas sustantivas y las políticas de retención y mejoramiento académico deberían ser prioritarias;

-          el sistema de gestión universitaria nacional es muy deficiente, según reconocen todos los actores, las universidades nacionales carecen por ello de capacidad de planeamiento y gastan una parte importante de sus cargos en funciones administrativas o políticas; la división de poderes, la profesionalización de los funcionarios, el mejoramiento de los mecanismos de control de gestión, la creación de un sistema de arbitraje interno de conflictos, son algunas de las respuestas posibles

-          las demandas masivas de recursos humanos no proviene de las profesiones tradicionales sino del sector educativo y de la gestión pública, principal empleadora de profesionales.  

2. Desde el punto de vista institucional me parece adecuado conservar dentro de la denominación “educación superior” a todas las instituciones post-secundarias que ofrecen carreras de dos, cuatro o más años.  La denominación de “universidad” debería estar reservada para aquellas instituciones que hacen investigación, ofrecen diplomas profesionales y organizan cursos de posgrado.  La distinción o jerarquización de las instituciones en cuanto a la calidad o naturaleza de sus actividades debería quedar sujeta a las evaluaciones institucionales de la CONEAU o agencias autorizadas.
3. Un objetivo fundamental de la ley de educación superior debiera ser la consolidación del Sistema de Educación Superior que padece de varias fragmentaciones y desactualizaciones. En este sentido me parece acorde con las tendencias mundiales marchar hacia un espacio común entre las universidades y los institutos superiores no universitarios. Existen diferencias en el valor de los diplomas y certificados, que también existen entre las mismas universidades. La CONEAU y el Consejo de Educación Superior son los encargados de establecer los estándares comunes y los criterios de acreditación de carreras. El sistema de créditos, que ya ha sido recomendado por la Reunión de Ministros de Educación del MERCOSUR, puede servir eficazmente para especificar equivalencias y diferencias en las certificaciones. Por lo tanto, debería estar instituído por la Ley de Educación Superior.  
4. La Ley de Educación Superior debe revalorizar la autonomía de las comunidades universitarias. En la actualidad  la autonomía reposa en las instituciones y en aquellos que controlan las instituciones. Pero la autonomía se pensó como una conquista para asegurar que la comunidad académica conservara la libertad de pensamiento y la independencia frente a todo poder político, gremial, económico o religioso. En la práctica, en muchas universidades, el espacio público universitario ha sido ocupado por individuos, grupos políticos, gremiales o religiosos. Las comunidades académicas padecen entonces un alto grado de heteronomía. Con lo cual, además, se produjo de hecho una especie de  privatización, una apropiación particular, del espacio público universitario.
5. La Ley de Educación Superior debe afirmar el carácter de servicio público de la universidad nacional y debe proteger la independencia de la comunidad académica de todo poder unipersonal, político, gremial, religioso o económico. (Podemos mencionar el caso de la UBA donde en los últimos 25 años de democracias todos los rectores han defendido la plena autonomía al mismo tiempo que se le negaba total participación a la mayoría de los docentes en la toma de decisiones porque no había concursos, porque eran honorarios o porque no tenían status institucional, como los 2.500 docentes del CBC).
6. Otro fenómeno que la Ley de Educación Superior debe contemplar es el de la “endogamia”, o de la “autoreproducción” de los mismos actores que controlan la universidad. En España la “apertura” del currículo y del claustro de profesores hacia el mundo fue decisiva para renovar el sistema universitario en la transición democrática. En Francia luego de 1968 se fueron imponiendo nuevas reglas para evitar que los profesores y los estudiantes quedaran atrapados en la endogamia. Para asegurar el intercambio académico y científico la Ley debe establecer que al menos el 10% de los docentes esté compuesto por profesores externos y que al menos el 10% de las materias de los planes de estudios puedan cursarse en cualquier universidad del país.  
7. Actualmente el Ministerio de Educación tiene pocas posibilidades para llevar adelante políticas públicas en educación superior. Se  debería reconocer a la Secretaría de Políticas Universitarias la capacidad para diseñar y promover programas especiales con financiamiento adicional (como se viene haciendo). También se le debe asignar la responsabilidad de mediar automáticamente cuando se pone en riesgo la gobernabilidad o en caso de graves conflictos. En estos casos también sería conveniente promover la creación del cargo de  Mediador (Ombusman) Académico (como existe en España y otros países)  en todas las universidades nacionales a fin de arbitrar la resolución de conflictos antes de llegar a los enfrentamientos o a los litigios jurídico-administrativos.
8. La futura Ley de Educación Superior debería establecer formalmente la convergencia entre el sistema científico nacional y el sistema universitario nacional. Algo que no aparece en la ley vigente. Esto implica que los institutos del CONICET y sus investigadores tienen que tener articulaciones con las universidades nacionales (algo que ya se viene haciendo). Cuando las universidades establezcan sus propios programas de investigación, los mismos tienen que ser congruentes con las prácticas científicas en todas las universidades nacionales (algo que se ha demostrado indispensables  en el programa de Incentivos).
9. La colaboración científica y académica entre universidades públicas y privadas en función de políticas públicas de interés científico y académico, debería ser favorecida. Si estamos tratando de converger con todo tipo de universidades en el MERCOSUR con mayor sentido deberíamos favorecer la convergencia de todos los actores universitarios y científicos en el país. La Ley de Educación Superior debe favorecer la cooperación de universidades públicas y privadas en el plano de los posgrados y de la actividad científica. Esto puede contribuir a saldar en menos tiempo la brecha que el país tiene en esos campos.   
10. El sistema de Auditorías y de control de gestión de las universidades públicas es deficiente y ha dado lugar a irregularidades. Los auditores internos son actualmente designados por el Rector. Sería razonable volver al sistema de auditorías internas independientes del Rectorado y establecer una conexión directa de los auditores con la SIGEN.
11. La estructura de la CONEAU necesita una reforma para fortalecer su perfil académico y su independencia de juicio. De hecho, es el tribunal académico superior de las universidades. Por lo tanto, los miembros del directorio deberían tener el máximo grado académico y deberían ser especialistas en educación superior en diversas disciplinas. El número de miembros del directorio debiera ser de seis, como en Francia. Tendrían que ser seleccionados por concurso público y por antecedentes publicados por lo menos en los sitios web universitarios.
12. La CONEAU como órgano encargado de velar por la calidad y las acreditaciones necesita otras reformas para que la acreditación de las especializaciones, que son muchas y atascan los procedimientos, vuelvan a ser incumbencia de las universidades.  Sería conveniente también conservar a la CONEAU como única agencia nacional (en la actualidad existen otras dos privadas) teniendo en cuenta las convergencias en curso dentro del MERCOSUR universitario.
13. Un problema agudo es el crecimiento de las ofertas de educación superior a distancia. En la actualidad hay cerca de 200.000 usuarios de cursos o programas completos de educación a distancia. Hacia el 2020 podrían ser más de 600.000. La ley de educación superior, con visión prospectiva, tiene que formalizar el reconocimiento del espacio de educación superior a distancia y al mismo tiempo tiene que proponer la creación de un organismo para regular la actividad del sector.
14. Actualmente existe la  Red Universitaria de Educación a Distancia (RUEDA) por donde se ofrecen cursos y carreras de las distintas universidades nacionales. Sería conveniente ,como en Brasil,  formalizar la existencia de una Universidad Virtual Argentina con los mismos componentes. En la misma línea de Brasil, sería conveniente crear  una Subsecretaría de Educación a Distancia para tratar los problemas específicos del sector. Por ejemplo: dictaminar sobre la aparición constante, diaria, de ofertas transfronterizas y mercantiles en el espacio nacional.
15. El MERCOSUR educativo ha permitido acordar mecanismos para reconocimiento de diplomas y para acreditación de carreras profesionales. También se ha avanzado en términos de intercambios académicos. Brasil ya creó la UNILA, universidad para la integración latinoamericana. El perfil bilingüe o trilingue (portugués, inglés, castellano) de los graduados brasileros confiere una ventaja evidente en el mercado profesional y coloca a los argentinos en desventaja. Por lo tanto, debiera reconocerse como requisito de todas las carreras de posgrado el aprendizaje del portugués y del inglés para asegurar la inserción de los graduados en todo el continente americano. El aprendizaje del español está instituído por ley en las escuelas primarias y secundarias de Brasil. Aquí podría instituirse como requisito de los estudios de posgrados el conocimiento del portugués, cumpliendo así con los protocolos del MERCOSUR.
16. El posgrado se encuentra desfinanciado y desjerarquizado. No forma parte del presupuesto y del gobierno universitario. Sus alumnos y profesores no tienen claustro ni ciudadanía universitaria, no votan. El posgrado es el talón de Aquiles de la Argentina en este momento. Mientras que Brasil gradúa cerca de 10.000 doctores por año, Argentina forma cerca de 500 doctores por año. El sistema de posgrado y en particular los doctorados deben ser financiados por el presupuesto universitario nacional y nó como en la actualidad en que la mayoría se costea con los aranceles de los alumnos.  Reconocer la ciudadanía universitaria de los profesores y estudiantes de posgrados sería coherente con el modelo de co-gobierno que sustenta la gestión en las universidades nacionales.                                                 
17. Otro aspecto importante es la valorización de los títulos de posgrados que no dan lugar a remuneraciones especiales, como ocurre con los títulos de grado. (Esto se ha planteado en las paritarias con los gremios universitarios). También es importante afirmar, como se hace en algunos estatutos universitarios, y en la ley de educación superior vigente, que los cargos superiores de profesores (profesor titular, asociado) requieren el máximo nivel académico (el doctorado). 
18.  Asegurar la igualdad de oportunidades para acceder a la educación superior es un principio que tiene consenso universal. Pero, aplicar este principio se requieren fuertes programas de becas. La experiencia internacional muestra que solo cuando los individuos discriminados y con bajos recursos disponen de un apoyo económico específico pueden superar las barreras sociales, culturales o de género. La ley de educación superior puede establecer  que se destine un 10% del presupuesto universitario nacional para un programa de unas 40.000 becas mensuales equivalentes a un salario mínimo. (En 2007 el Ministerio de Educación otorgó cerca de 6.000 becas universitarias  anuales de $ 2.500).  En EE.UU. y Europa el gasto en becas equivale a más del 30% del gasto en educación superior.
19.  Salvaguardar las publicaciones científicas, pedagógicas y culturales es de sumo interés para las universidades y para el país. La ley de educación superior podría alentar la formación de un consorcio de universidades nacionales para las publicaciones y producciones multimediales de carácter académico. Ya existe REUN (Red de editoriales universitarias nacionales) que podría transformarse en una editora universitaria argentina con capacidad para proyectarse hacia todo el mundo de habla castellana.
20. La internacionalización académica avanza. La movilidad estudiantil crece. El MERCOSUR educativo ya ha analizado la conveniencia de instituir el sistema de créditos para facilitar los intercambios de estudiantes. El Proceso de Bolonia en Europa (54 países) también incorpora este mecanismo. Convendría adoptar entonces el sistema de créditos para todas las universidades argentinas, públicas o privadas. Esto permitiría, también, flexibilizar el currículo, ya que los estudiantes podrían incorporar a su plan de estudios materias cursadas en distintas instituciones.
21.  La actual ley de educación superior buscó fragmentar las negociaciones  salariales y las organizaciones gremiales. Con un gran desgaste para todos los sectores involucrados.  Las fuentes principales de recursos de las universidades nacionales provienen del Estado Nacional y por lo tanto hay que volver a una única paritaria para el personal docente y empleados. Esto implica establecer también un escalafón único para docentes y para empleados de las universidades nacionales. Las condiciones de las carreras docentes, del régimen de concursos y de otros procedimientos tienen que ser coherentes con el carácter “nacional” de los cargos. O sea, tiene que asegurarse la apertura nacional al concurso de candidatos de cualquier lugar del país.
22.  Para facilitar la movilidad estudiantil en todo el sistema universitario nacional conviene instituir un Código Universitario Nacional para el cual ya está preparado el SIU, Sistema de Información Universitario del Ministerio de Educación. Con este Código se podrán obtener vía Internet o telefónica todas las informaciones pertinentes del interesado y se podrán realizar trámites de inscripción y otros.
23. La internacionalización de la educación superior ya forma parte de la experiencia de casi todas las universidades. La Ley de Educación Superior, como se está procediendo en Europa, debe por un lado promover la circulación de estudiantes y profesores; y por otro lado debe asegurar la correspondencia de las certificaciones académicas. En este sentido la Ley de Educación Superior española permite que un estudiante universitario elija hasta un 10% de materias electivas en cualquier universidad del país en acuerdo con sus tutores académicos. Esta modalidad podría ser adoptado por la LES argentina.
24. El actual sistema de gobierno en las universidades nacionales padece de una estructura pre-moderna donde se confunden las funciones ejecutivas, legislativas y arbitrales en los consejos superiores. Sería absolutamente conveniente delimitar esas instancias y establecer la división de poderes y de funciones. El Rector y los Decanos tienen que tener todas las responsabilidades en tanto autoridades electas para tomar las decisiones administrativas y operativas. Los Consejos Superiores tienen que tener como función establecer políticas académicas y ejercer el control de gestión. Deben existir mecanismos de arbitraje de conflictos, para eso se propone la creación de la figura del Mediador Académico, que debería ser un profesor de máximo nivel y reconocimiento elegido por todos los miembros de la comunidad universitaria por voto universal.  
25. La distribución de los cupos de participación de los claustros en todas las universidades tiene que ser igual  para todas las universidades nacionales, porque de lo contrario se crean asimetrías que los distintos sectores consideran injustas (inclusión/no inclusión de empleados en el gobierno, mayor o menor participación de estudiantes, mayor o menor participación de profesores, etc.). A mi entender una estructura de participación similar al de las universidades federales brasileras parece el más adecuado: 60% de votos para los profesores, 30% del voto para estudiantes y 10% del voto para empleados. La inclusión del voto de los graduados se ha demostrado redundante e innecesaria.  El claustro de graduados no cumplió con las funciones que se pensaron que podía asumir: conectar a la universidad con la sociedad, aportar informes sobre las demandas profesionales en el mercado, procurar recursos extra para las universidades. 
26. En cuanto a los empleados, pensando en una participación efectiva de los mismos en el co-gobierno, debiera establecerse la carrera del funcionario universitario que requiere que todo el personal administrativo, técnico y profesional tenga diploma universitario (algo usual en universidades norteamericanas, europeas y brasileras). Por otro lado, esto implica profesionalizar la gestión de las universidades hasta el cargo de los Secretarios de Facultad. O sea, deben ser personal de carrera. En este momento ya existen programas de tecnicatura en gestión universitaria que han sido organizadas por los gremios o por algunas universidades. 
27. El sistema argentino de educación superior ofrece más de 5.000 títulos, con posibilidades de acceso variadas en todo el territorio nacional y por Internet. Sus problemas principales radican en los bajos rendimientos académicos y en la incapacidad para planificar y determinar cambios y objetivos para el futuro. Necesita reforzar la gestión pero también la calidad académica.

Si el sistema de educación superior mejorara hasta alcanzar un 50% de graduados entre sus ingresantes, cerca el promedio regional latinoamericano, entonces el problema sería la capacidad del mercado y de la sociedad para absorber estos graduados (que podrían ser del orden de los 200.000 por año para el 2020). Argentina ya posee el perfil educativo más alto de su fuerza de trabajo en América Latina. Por lo tanto tiene una de las condiciones esenciales para adoptar un modelo de desarrollo con uso intensivo del conocimiento. Esta es la decisión crucial. Que debería comenzar en el Estado, principal empleador de profesionales universitarios. La profesionalización de las funciones públicas y la preparación de funcionarios públicos desde la misma universidad resulta fundamental. En la perspectiva optimista de un país con un modelo de desarrollo inteligente y solidario, la función de la ley debe ser la de facilitar, no reglamentar, los cambios y de asegurar mecanismos que permitan realizar políticas de igualdad de oportunidades, de transferencias de conocimientos a la sociedad, de producción científica y innovaciones pedagógicas.

28. Si tenemos en cuenta que la Educación Superior en general va a atender a cerca de 4 millones de personas en los próximos diez años, de los cuales el 60% corresponderá a la matrícula de las universidades nacionales, si tenemos en cuenta el alto índice de deserción que se produce actualmente y los déficits de equipamiento existentes, el presupuesto de las universidades nacionales no podría ser inferior al 1% del PBI. (en la actualidad se encuentra cerca del 0,8% para una PBI estimado  de unos 250 mil millones de dólares). Este volumen de inversión se justificaría por el impacto de la educación superior en el crecimiento económico, porque permitiría mejorar la retención de los jóvenes en la enseñanza universitaria y porque fortalecería las políticas sociales que buscan la equidad.